[창간 기획] 소방청 독립ㆍ신분 국가직 전환에도… 갈 길 먼 소방

“수년째 제자리 걸음”… 부족한 예산과 엉성한 조직 체계
‘지방자치단체’와 ‘국가’ 사이 놓여 갈피 못잡는 소방 현실
문제 해소 위한 법안들 부처 이견 부딪혀 폐기 수순 불가피
숙원 과제들은 22대 국회로… 소방ㆍ국회 차원 노력 절실

2017년 7월 소방청 개청, 2020년 4월 신분의 국가직 전환.

 

소방청 발족 7년이 흘렀고 신분의 국가직 전환은 올해를 기점으로 4년을 맞았다. 하지만 비정상적인 소방조직 체계와 예산 구조 탓에 ‘반쪽짜리 미완성 국가직’이라는 따가운 시선은 여전하다.

 

이런 문제는 소방관들의 안타까운 순직사고가 잇따르고 소방 관련 이슈가 불거질 때면 어김없이 매스컴의 단골 소재로 떠오른다. 소방의 갈 길이 아직도 멀다는 걸 의미한다. 

 

 

앞으로 헤쳐나가야 할 가장 큰 산은 체계화된 조직 체계를 완성하고 안정화 된 재정 여건을 구축하는 일이다. 21대 국회에 들어서며 이 같은 문제를 개선하기 위한 법안들이 줄지어 많이 등장했지만 크게 달라진 건 없다. 

 

어디서부터가 문제일까. 관련 법안들은 어디까지 온 걸까. <FPN/119플러스>가 창간 5주년을 맞아 소방공무원 7만 명 시대에 다다른 소방이 아직도 풀지 못한 과제들을 짚어봤다.

 

 

국가가 외면하는 소방 예산… “변한 건 없다”

소방 예산의 가장 큰 문제는 소방공무원의 신분 국가직화에도 여전히 지방 예산에 의존한다는 점이다.

 

중앙과 지방을 합쳐 한 해 평균 투입되는 예산은 약 7조원 규모다. 이 중 6조5천억원 이상이 지자체 예산으로 투입된다. 89%가량을 지자체가 부담하고 있는 상황이다.

 

특히 예산 대부분을 차지하는 인건비의 투입 형태는 기형적인 모습을 벗지 못하고 있다. 2020년 4월 이후 채용된 인원은 소방안전교부세 일부로 국가 예산을 투입하는 반면 그 이전에 채용된 소방공무원들의 인건비는 과거와 마찬가지로 지자체가 부담하고 있어서다.

 

2022년 용혜인 의원의 국정감사 자료에 따르면 이렇게 투입되는 인건비는 4조9644억원에 달한다. 그러나 이 중 국비의 비중은 10.7%에 불과하다. 채용 시기에 따라 누구는 국가로부터, 누구는 지자체로부터 월급을 받는 불균형적 구조도 문제지만 대부분의 인건비를 지자체가 부담하고 있다는 사실이 반쪽짜리 국가직이라는 지적을 피하긴 어렵게 만든다.

 

2015년 신설된 소방안전교부세는 언제 사라질지 모른다는 불안감을 안겨 주고 있다. 화재의 주요 원인인 담배에 원인자 부담 원칙을 적용해야 한다는 지자체와 학계 입장이 반영되면서 태생한 소방안전교부세. 따지고 보면 소방재원 확충을 명분으로 만들어진 예산이다.

 

하지만 교부목적을 정하는 ‘지방교부세법’엔 ‘소방인력 운용과 소방 및 안전시설 확충, 안전관리 강화 등’이라는 골자를 명시하고 있어 소방 외에 일반 안전 분야로도 투입된다. 

 

‘개별소비세법’에 따라 담배에 부과되는 개별소비세 총액의 100분의 45로 구성되는 소방안전교부세 100% 중 20%는 소방 분야 인건비로 우선 충당하고 있다. 75%는 소방시설 확충이나 소방안전관리 강화에 쓰이기 때문에 나머지 5% 정도는 일반 안전분야에 사용되는 셈이다.

 

이 같은 배분 비율은 부처 간 협의를 거쳐 2015년 6월 ‘지방교부세법’ 시행령 부칙에 처음 반영됐다. 이후 2020년과 2023년 두 차례 연장해 비율을 유지해왔다.

 

문제는 이 소방안전교부세의 교부비율 근거를 없애려는 정부차원의 움직임이 일고 있다는 점이다. 소방안전교부세의 최초 도입 당시부터 마련된 ‘지방교부세법’ 시행령 특례 조항은 소방ㆍ안전시설 사업비(올해 기준 3853억)의 75%를 소방안전교부세로 쓰도록 규정하고 있다. 3년마다 일몰 시점이 도래했던 이 조항은 3년씩 두 차례 연장된 바 있다.

 

하지만 2023년 ‘지방교부세법’을 관장하는 행정안전부(이하 행안부)가 특례 조항 일몰 도래 시점에 맞춰 투입 비율 근거를 연장하지 않는 방안을 추진하면서 소방안전교부세 도입 취지를 훼손하려 한다는 논란에 휩싸였다. 

 

국회에서의 지적이 이어지자 행안부는 우선 1년을 연장하고 2024년 상반기까지 소방재정 안정화 방안을 마련하기로 한 상태다.

 

21대 국회에는 이같은 문제를 근원적으로 해소하기 위한 법률이 제출된 상황이다. 교부 권한을 소방청장에게 부여하고 교부비율을 소방에만 투입하도록 명시하거나 법률에서 현행 비율의 근거를 두도록 하는 내용이다. 

 

하지만 행안부와 지자체는 “현재 소방 분야 개선사항과 대상사업, 교부기준에 대해 소방청의 의견을 충분히 반영해 운영하고 있다. 조직개편 이후 현재까지 소방안전교부세 운영 여건의 변화가 없는 상황에서 소방청 이관 논의는 불필요하다”고 맞서고 있다.

 

또 “중앙부처와 지방자치단체의 행정절차 낭비가 초래되고 향후 소방여건이 개선될 경우 지방자치단체 상황에 따라 소방 또는 안전 분야 중 시급한 분야를 중심으로 균형 있는 투자가 필요하다. 따라서 수요에 맞게 사용 비율을 적시에 조정할 수 있도록 현행과 같이 시행령에 규정하는 것이 바람직하다”는 이유로 반대하고 있다.

 

지자체와 관련 부처 간 협의와 함께 국회 차원의 입법정책적 결단이 없으면 국회 통과는 쉽지 않다는 걸 의미한다. 과제는 새롭게 구성되는 22대 국회로 넘어가게 됐다.

 

 

중앙 차원 특별회계도 없는 소방청

소방청은 발족 7년을 맞았지만 아직도 별도의 특별회계를 마련하지 못했다. 관련 법안은 21대 국회에 제출됐으나 논의되지 못한 채 회기를 넘길 판이다.

 

현행법상 지방 소방공무원의 인건비와 소방시설 확충 등에 쓰이는 소방재정은 소방안전교부세와 지역자원시설세, 국고보조금, 기금 등으로 이뤄진다. 지난 2022년 1월 13일부터 새롭게 시행된 ‘소방재정지원 및 시도 소방특별회계 설치법’에 따라 각 시도지사가 소방특별회계를 설치해 운용하고 있다.

 

하지만 이 같은 소방재정의 관리주체는 각 지자체다. 재원 규모 또한 법령에서 정하고 있어 유동적일 수 있다는 문제가 상존한다. 이에 따라 재정 운용의 체계화나 장기적인 소방정책 계획 수립 역시 어려울 수밖에 없다는 지적을 낳는다. 소방청에 별도 특별회계를 마련하는 방안이 필요한 이유다.

 

이런 문제 해소를 위해 21대 국회에서 소방관 출신 오영환 의원은 ‘소방재정지원특별회계 설치법’을 대표 발의했다. 이 법안엔 소방안전교부세와 지역자원시설세, 국고보조금, 기금 등 소방재원을 소방청장이 통합 운용ㆍ관리토록 정하고 있다. 

 

또 소방안전교부세의 규모 근거 조항을 마련하는 등 소방재정 운용ㆍ관리의 체계성과 독립성을 강화하기 위한 내용이 담겼다. 분산 지원되는 소방재원을 단일화해 국가와 지자체간 연계성을 높이기 위한 내용이다.

 

하지만 소방청을 제외한 주요 부처들은 이 법안에 대해 반대 입장을 밝히고 있다. 국회 검토보고자료에 따르면 행안부는 “별도의 소방재정지원특별회계 설치보단 현행대로 재난안전과 지방행정을 총괄하는 행안부가 소방청, 지자체와의 긴밀한 협력을 통해 소방안전교부세를 운영하는 게 효율적”이라며 이견을 보이고 있다.

 

또 “소방과 재난안전 사무는 국민의 안전과 밀접한 사안이기 때문에 지자체, 기획재정부 등 관계기관과 충분한 논의가 선행돼야 한다”는 게 행안부 의견이다.

 

기획재정부(이하 기재부) 또한 부정적이다. 기재부는 “현재도 안정적인 시도 소방재정 지원을 위해 이미 ‘지방교부세법령’을 통해 소방안전교부세를 소방 분야로 지정하고 있고 특별회계를 설치하더라도 세입 구조만 변경될 뿐 실익이 크지 않다”는 등의 이유로 반대하고 있다. 

 

사실 이 같은 법안이 21대 국회에서만 등장했던 건 아니다. 2018년 20대 국회 땐 소방공무원의 신분 국가직화와 맞물려 유사 법안이 등장했었다. 당시 국민의힘 박완수 의원(현 경남도지사)과 더불어민주당 이재정 의원이 대표 발의한 두 가지 법안이다.

 

이들 법안은 소방청에 소방재정지원특별회계를 설치하고 시도에도 소방특별회계를 설치하도록 기준을 마련하는 게 골자다. 하지만 국회 심사 과정에서 소방청 회계 설치 마련 근거는 제외되고 시도에만 회계를 설치하는 내용으로 수정됐다.

 

이후 21대 국회에서 발의된 소방재정지원특별회계 설치법안은 5월을 넘길 경우 폐기 수순을 밟을 수밖에 없는 상황이다.

 

▲ 2019년 9월 27일 독립 소방청 개청의 의미를 새기고앞으로의 미래 비전을 제시하기 위한 119비전 선포식이 열리고 있다.

 

소방청 개청 7년에도 시도 통솔 버거운 소방조직

재난대응에서 중요한 건 일사불란한 지휘체계다. 이를 위해선 무엇보다 안정적인 조직 구조 마련을 통한 효율적 조직 운영이 필요하다. 문제는 소방청 출범과 국가직으로 일원화된 신분 변화에도 소방청은 행안부 소속, 시도 소방본부는 시도지사 직속으로 운영되는 등 이원화 체계가 유지되고 있다는 점이다.

 

현행법상 소방 사무를 관장하는 소방조직의 설치 내용 근거는 ‘정부조직법’과 ‘소방기본법’, 각 지자체 조례 등에서 규정하고 있다. 행안부 소속의 소방청, 시도지사 직속의 소방본부와 119안전센터, 119특수구조단 등이 모두 이러한 법 근거로 운영된다.

 

정부조직법	제2조(중앙행정기관의 설치와 조직 등) ①∼⑥ (생략) ⑦ 소방에 관한 사무를 관장하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 소방청을 둔다.  ⑧ 소방청에 청장 1명과 차장 1명을 두되, 청장 및 차장은 소방공무원으로 보한다.
소방기본법	제3조(소방기관의 설치 등)  ① 시ㆍ도의 화재 예방ㆍ경계ㆍ진압 및 조사, 소방안전교육ㆍ홍보와 화재, 재난ㆍ재해, 그 밖의 위급한 상황에서의 구조ㆍ구급 등의 업무(이하 “소방업무”라 한다)를 수행하는 소방기관의 설치에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.   ② 소방업무를 수행하는 소방본부장 또는 소방서장은 그 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)의 지휘와 감독을 받는다.  ③ 제2항에도 불구하고 소방청장은 화재 예방 및 대형 재난 등 필요한 경우 시ㆍ도 소방본부장 및 소방서장을 지휘ㆍ감독할 수 있다. ④ 시ㆍ도에서 소방업무를 수행하기 위하여 시ㆍ도지사 직속으로 소방본부를 둔다.
지방자치법	제126조(직속기관)  지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 필요하면 대통령령이나 대통령령으로 정하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도만 해당한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다. 「지방소방기관 설치에 관한 규정」 (대통령령) 제1조(목적) 이 영은 「소방기본법」 제1조에 따른 업무를 수행하기 위하여 「소방기본법」 제3조제1항 및 「지방자치법 」 제126조에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도가 설치하는 소방기관의 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 소방행정을 통일적이고 체계적으로 수행함을 목적으로 한다.
서울특별시 행정기구 설치 조례	제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」 제125조부터 제127조까지 및 제129조, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제6조부터 제9조의2까지의 규정에 따라 서울특별시에 두는 행정기구와 소속기관의 설치, 조직과 분장사무의 대강을 규정함을 목적으로 한다. 제5조의2(소방재난본부)  소방재난본부장은 다음 사항을 분장한다.      1. 소방행정, 화재의 예방ㆍ경계 및 진압에 관한 사항

 

이처럼 현행제도 상 소방조직은 중앙조직과 시도지사의 지휘ㆍ감독을 받는 지방조직으로 이원화돼 있는 상태다. 소방업무를 수행하는 지방의 각 소방본부장이나 소방서장은 원칙적으로 소재지를 관할하는 시도지사의 지휘와 감독을 받고 있으면서도 예외적으로 화재 예방이나 대형 재난 등 필요한 경우에만 소방본부장이나 소방서장을 소방청장이 지휘ㆍ감독할 수 있다.

 

이런 현실은 시도 경계를 초월해 발생하는 대형ㆍ복합 재난 상황에서 신속하고 일사불란한 대응에 한계가 있다는 지적을 받는다. 가장 큰 문제는 여전히 지방자치단체의 재정여건과 지자체장 관심도에 따라 소방서비스의 편차가 발생한다는 사실이다.

 

이 같은 문제 해소를 위해선 소방청장 중심의 일원화된 조직 체계로의 전환이 시급하다. 소방의 명확한 국가 사무화와 더불어 소방청장의 지휘와 감독 아래 지방 소방이 움직일 수 있는 체계가 필요하다는 지적이 많다.

 

하지만 현실은 19개에 달하는 지방 소방본부의 명칭조차 다를 정도로 체계적이지 못하다. 서울과 부산, 경기는 ‘소방재난본부’, 대구와 광주는 ‘소방안전본부’, 다른 본부들은 ‘소방본부’라는 명칭을 쓰는 등 무려 세 가지 명칭이 혼재돼 있다.

 

소방재난본부	소방안전본부	소방본부
서울, 부산, 경기, 경기북부	대구, 광주	인천, 대전, 울산, 세종, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남, 창원, 제주

 

소방의 조직과 직무범위 등을 개선하기 위해선 별도의 법률을 제정해야 한다는 목소리가 높다. 소방조직을 일원화하고 소방업무 자체를 국가사무로 제도화하는 방안이다.

 

이러한 내용을 담은 관련법 개정안 역시 오영환 의원과 국민의힘 김용판 의원을 통해 21대 국회에 제출된 바 있다. 

 

‘소방조직법, 소방의 조직 및 운영에 관한 법률’이라는 명칭의 이 법안엔 소방청 설립 근거와 시도에 소방청을 두고 그 소속으로 소방기관을 운영하도록 하는 내용이 담겼다.

 

▲ 관련법 제정안에 따른 소방조직 개편안

 

또 소방청장의 소방사무 총괄 의무와 소속 공무원, 기관장 등에 관한 지휘ㆍ감독 규정이 포함됐다. 지방소방청의 차장제 신설과 소방청장의 임기를 2년으로 하고 중임할 수 없도록 하는 내용도 들어있다. 하지만 법률안은 2022년 4월 6일 발의된 이후 제대로된 논의조차 이뤄지지 못했다.

 

소관위인 행정안전위원회 전문위원 검토보고서에 따르면 이 법안에 대해서도 행안부와 기재부는 부정적이다. 행안부는 “소방사무는 국민 안전과 밀접한 사안이므로 관계 법령상 사무, 수행주체 등에 관한 면밀한 분석이 필요하고 지역주민 또는 대국민 공청회 등 의견수렴, 지방자치단체, 기재부 등 관계기관과 충분한 논의가 선행돼야 한다”는 의견을 제시했다.

 

기재부는 “소방조직의 국가조직화는 지역 단위의 종합적 재난 안전 관리체계 확립 필요성, 주민생활과 밀접한 소방사무의 특성 등을 고려할 때 신중한 접근이 필요하다”는 입장을 밝힌 상태다.

 

변한 게 없는 소방 예산과 조직… 22대 국회는 관심 가질까

완전한 국가직화와 소방조직 체계 개선을 위한 최우선 과제는 예산과 조직의 안정화다. 그러나 국회에서 논의되지 못한 관련 법률 개정안들은 21대 마지막 정기회가 열리는 5월 국회에서의 통과도 힘들 전망이다.

 

소관위인 행정안전위원회 법안심사소위원회 문턱조차 넘지 못한 상황이어서 거대 관계부처와의 합의점을 찾지 못한 관련 법률안이 국회를 통과한다는 건 불가능한 일이다.

 

소방안전교부세의 배분비율 문제도 아직 해결되지 못했다. 2024년 말 교부비율을 정한 ‘지방교부세법’ 시행령의 일몰시기는 어느덧 7개월 앞으로 다가왔지만 아직 정해진 건 없다.

 

올해 2월까지 국회에 소방의 재정 안정화 방안을 제시하겠다던 행안부는 원론적 소방재정 안정화 방안에 대해서만 보고한 것으로 확인된다. 

 

소방안전교부세 교부 비율 기준 일몰 논란 이후 정부가 국회에 보고한 소방재정 안정화 방안에는 소방재정 확보를 위한 단기적, 중ㆍ장기적 방안이 담긴 것으로 알려졌다.

 

단기적으로는 소방안전교부세와 소방특별회계 중 지출구조 효율화 방안을 강구하고 중ㆍ장기적으로는 지역자원시설세와 소방안전교부세의 확대 방안, 화재보험료와 자동차보험료에 부담금 부과 방안, 복권기금 등 기금 활용 방안 등에 대해 검토하겠다는 내용이 담겼다는 게 행안부 측 설명이다.

 

또 대규모 사업에 대한 국고보조금 부활 방안과 지자체 지역안전지수에 소방장비 보유율 등을 반영해 지자체장의 관심을 유도하는 방안이 포함된 것으로 전해졌다.

 

행안부 관계자는 “국회 보고 내용에는 교부비율이 어떻게 결정됐는지에 대해서는 포함돼 있지 않다”면서 “소방재정 문제를 근본적으로 개선할 수 있는 방안이 없을까를 고민하고 논의해 보고했다”고 말했다.

 

아직 소방안전교부세 교부비율을 정한 시행령 부칙 규정을 어떻게 할 지에 대해선 확정되지 않은 상황이다. 따라서 소방안전교부세의 교부비율 논란은 2024년 5월 30일 개원하는 22대 국회에서나 논의될 것으로 관망된다. 소방조직 체계의 개선과 예산 등의 과제 역시 차기 국회 판단에 맡겨지게 됐다.

 

▲ 2019년 12월 18일 소방관 신분 국가직 전환을 앞두고국회 차원의 정책 토론회가 열리고 있다.

 

관건은 소방조직과 예산 문제 등에 관심을 가져줄 국회의원의 등장 여부다. 행안부와 기재부 등 거대 부처와 지자체의 눈치까지 살펴야 하는 법안이 대부분이어서 법안 발의와 함께 실질적인 개선을 위해선 넘어야 할 산이 많다.

 

소방조직의 한 관계자는 “불안한 소방안전교부세의 비율 문제와 조직, 재정 안정화 방안 등 현안 모두 국회 차원의 관심과 협조가 없다면 실현 불가능한 일”이라며 “소방의 부단한 노력과 22대 국회의원들의 관심이 절실하다”고 말했다.

 

 

<본 내용은 소방 조직의 소통과 발전을 위해 베테랑 소방관 등 분야 전문가들이 함께 2019년 5월 창간한 신개념 소방전문 월간 매거진 ‘119플러스’ 2024년 5월 호에서도 만나볼 수 있습니다.>